从三个层面看《民法典》带给民政工作的新变化

2020-08-13 11:47
来源: 省民政厅

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    《中华人民共和国民法典》是新中国第一部以法典命名的法律,共7编和附则、1260条、10万余字,覆盖一个公民生老病死的全部生活,顺应了时代发展需要,关切着民众生活点滴,被誉为“社会生活百科全书”。民法典中有88大与我们生活密切相关的新变化,契合民政部门工作的具体法条有24个,给民政工作带来重大变化和深刻影响。

    一、从立法层面看,法定依据给民政工作赋予新职责

现行的民法通则、婚姻法、继承法、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法等法律单行本,以及衍生出的大量司法解释,内容庞杂且分散,有的甚至存在相互冲突的情况。民法典的颁布实施,将废止这些法律和相关司法解释,消解法律冲突。同时,对关乎民政民生的热点问题,民法典也予以了明确的法律界定,民政工作应随之调整职能职责和行为规范。

    1.“你若失联民政保底”。今年疫情期间,一个名为《家人疑似新冠肺炎被隔离,湖北17岁脑瘫儿独自在家6天后死亡》的帖子引起广泛关注。后经媒体调查,这名脑瘫儿确已死亡。事件令人扼腕痛惜,也凸显了一个关键的问题——监护人失联,我们该怎么办?针对这样的情况,民法典规定:因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。也就是说,在疫情等突发事件中,如果家长等监护人无法履行监护职责,则由居委会、村委会和民政部门兜底,负责照料被监护人的生活。居委会、村委会或者我们的基层民政部门,必须马上起到一种监护人的职责,而不是说你想做还是不想做的问题,是一个法定职责的问题,有效地弥补了监护制度的漏洞。

    2.“想离婚先冷静”。婚姻家庭制度是规范夫妻关系和家庭关系的基本准则。在坚持婚姻自由、一夫一妻等基本原则的前提下,结合社会发展需要,修改完善了部分规定,并增加了诸如“离婚冷静期”的新规定。民法典规定,提交离婚登记申请后三十日为离婚冷静期,在此期间,任何一方可以向登记机关撤回离婚申请。为了减少争议,法条也作了进一步规定,列明离婚冷静期的设定仅适用于协议离婚的情形,到法院去提起诉讼的离婚,因为家暴出轨等引发的诉讼离婚,不受这一限制。《民法典》首次引入“离婚冷静期”,可以解决冲动离婚、负气离婚的问题,进一步维护了婚姻家庭的稳定性,有利于构建和谐社会主义新家庭。

    3.“收养子女,不是你想收就能收”。相比《收养法》,民法典与时俱进,加强了对收养人、送养人的限制条件及相关民政部门的义务,目的在于遵循最有利于被收养人原则,确保排除收养关系中的有害因素,充分保障被收养人和收养人的合法权益。比如:第1093条被收养的未成年人范围中,增加了“生父母有特殊困难无力抚养的子女”,删除了“被收养未成年人不满十四周岁”的限制,这样可以保障更多的情况特殊、有迫切被收养需要的未成年人得到良好的成长环境。第1094条送养人的范围中,对送养主体由《收养法》第五条的“社会福利机构”变更为“儿童福利机构”, 缩小了送养机构的范围,保证送养人有权进行送养,防止因其他社会福利机构由于缺乏经验或制度支持造成送养意外。第1098条收养人的条件中,对比《收养法》中第六条增加了收养人要具有“保护”被收养人的能力,增加了“无不利于被收养人健康成长的违法犯罪记录”的限制条件,防止对儿童造成不良影响。为了与当前的生育政策相适应,第1100条将“无子女”的收养条件放宽为“无子女或者只有一名子女”,将“收养人只能收养一名子女”放宽为“有子女的收养人只能收养一名子女,无子女的收养人可以收养两名子女”。第1102条将《收养法》中“无配偶的男性收养女性的,收养人与被收养人的年龄应当相差四十周岁以上”,修正为“无配偶者收养异性子女的,收养人与被收养人的年龄应当相差四十周岁以上”,避免了异性借收养之名或在收养后对被收养人进行性侵犯或性骚扰等情形发生。第1104条规定“收养人收养与送养人送养,应当双方自愿。收养八周岁以上未成年人的,应当征得被收养人的同意”,将征询未成年人意见的年龄由原来的10岁下调了2岁,更加考虑和尊重孩子的主观意愿,因为相应的8周岁以上的孩子已经是限制行为能力人,具备了最基本的辨别能力。第1105条在收养应当向县级以上人民政府民政部门登记规定中,新增了县级以上人民政府民政部门应当依法进行收养评估,增加了民政部门评估的责任。

    二、从执法层面看,依法行政让民政工作开辟新路径

    民政部门担负着保障民生、落实民权、维护民利的重要职责。依法行政是切实履行民政职能、实现民政工作法治化的有力保障和关键所在。顺应民法典,民政工作应进一步探索和完善有效途径,更好地推进依法行政。

    1.完善民政执法依据。随着社会发展变化,民政工作对象日益扩大,民政职能不断拓展和延伸,民政工作的重心发生转变,民政工作多元化、社会化特点不断凸显,且长期以来由于传统民政工作的边缘性、分散性、临时性,民政部门习惯于采用行政手段来管理民政工作,不太注重加强执法体系建设,以致执法依据缺失、滞后、可操作性弱。依据民法典,要进一步梳理完善,大力推进民政执法依据的“立、改、废”工作,建立和完善民政法规规章制度体系,对缺乏执法依据的民政业务要抓紧制定,对与经济社会发展不相符的执法依据要抓紧修改,切实增强法律法规规章的可执行性,形成有据可依的局面。严格执行行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”,建立民政法律法规规章以及规范性文件基础数据库,健全规范性文件备案审查制度,加强对法规规章实施效果的评估,实现民政执法依据动态管理、定期清理机制。善于用民政法律法规来规范执法行为,真正做到行政审批、行政程序、行政处罚法定化,确保执法工作有章可循、追责有据可依,减少民政工作的主观随意性、盲目性,提高行政效率和执法水平。

    2.提高民政执法能力。当前,民政执法力量薄弱与执法监管需求之间的矛盾日益凸显,基层民政执法类别繁多,执法规律尚在摸索中,而绝大多数基层民政部门无专门的法制工作机构,无专职法制工作人员和专门的执法工作队伍,主要由办公室或综合科室指导协调法制工作,由各业务科室自行开展执法工作,存在裁判员兼运动员的现象,在公务员队伍中持有行政执法证的也是寥寥无几,有的人员因调动或执法证到期未及时重新注册等情况造成无人持证,加上执法技术手段落后,执法人员业务不熟悉,执法体制不顺,许多民政工作由于牵涉面广,如社会组织管理、养老和社会福利机构管理、殡葬执法、救助管理、地名管理等,都牵涉到其他政府部门,在职责定位上与其他部门相互交叉,界限不明确,且民政部门缺乏强有力的监管执法手段,使执法工作受到其他部门的牵制,需要依赖其他部门的协调配合才能完成,以致在实践中民政执法工作显得无序、无力,影响了民政执法的公正性和权威性。因此,要进一步充实力量,切实提高执法工作的水平。改革执法体制,探索成立综合性民政执法机构,组建专门的民政执法队伍,统一实施行政处罚、行政强制等行政执法机制,加强执法保障,加大行政执法投入,配齐装备,统一执法人员着装,增强执法人员辨识度,增强执法工作权威性。加强基础数据库建设,如在困难群众生活救助中推动建立家庭收入查询系统,在流浪乞讨人员救助中建立身份识别系统,在婚姻、收养登记中建立全国联网的信息系统等。创新民政执法手段,如在移风易俗的行政执法中引入柔性执法手段,运用行政指导、行政合同等行政行为,引导行政相对人自觉遵守民政法律法规规章,自觉履行责任义务,减小行政执法的阻力。加大培训力度,及时组织新法新规的专题培训,加强对民政执法人员法律法规知识培训,不断提高执法人员的业务素质和能力水平。

    3.规范民政执法行为。近年来虽然各级民政部门都清理了行政职权,并配套制定了行政职权流程图,但相当一部分的流程图比较粗糙,执法步骤、环节和时限等不明确;在具体执法过程中存在未按相关规定程序办理和执法具有随意性的现象;民政执法行为没有统一规定的案卷归档办法,导致民政执法案卷归档标准与要求不统一,在实施行政处罚、行政强制、行政许可时,存在以红头文件代替专用法律文书的情形。因此,要进一步转变作风,切实建立规范有序的机制。积极推行权利清单、责任清单、负面清单和“互联网+监管”的“三单一网”制度,坚决消除权力设租寻租的土壤。加强执法监管,严格执行民政执法公示制,全面推行民政执法责任制,完善民政执法考核评议制度,落实民政执法过错追究制度等一系列内部监督制度,全面贯彻“权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究”的要求,建立健全上下衔接、内外结合的民政执法监督体系,从源头上预防和杜绝各种玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的违法乱纪行为。严格执法程序,对各项工作要认真组织力量逐一梳理,努力做到程序化、系统化、制度化和规范化,促进所有执法人员都能依法办事、文明执法。

    三、从守法层面看,循法守正对民政工作提出新要求

    加强法治建设是一项全局性、基础性、系统性的工程。民政人要敬畏法律、敬畏道德、敬畏群众,增加法律的底线意识。在推进民政工作的过程中,民政人不仅自身要学好法,按照法律法规来进行,形成法治信仰;而且要注重结合普法教育,采取多种形式向社会、向广大民政对象宣传民法典和民政法律法规,提高他们的法律意识,增强他们的守法自觉性,让民众信仰法治。

    1.高扬法治精神。一方面,要不断完善干部学法用法制度,努力使干部职工掌握履职所必需的法治原则、法律规则、程序细则,成为尊崇法律、运用法律、严守法律的表率。加强对民政工作者的法律培训,大力引导干部职工自觉学习《民法典》和党章党规、法律法规,进一步帮助干部职工领会法规精神,了解法律知识,掌握法制实务,提高法律素养,努力掌握工作所必需的法治通识、法律知识、守法常识。通过各种渠道提升民政工作人员的法治意识和法治水平,引导民政工作人员积极学法、用法,使其在履行职能的过程中,不仅要懂得一般的法规,更要熟练掌握和运用民政法规,以学促干,推动工作上水平,实现行政行为法定化,真正做知纪懂法的“明白人”,持宁静淡泊的“平常心”,办依法行政的“规矩事”,当新风正气的“践行者”。另一方面,要加强法治教育,广泛开展民政法律法规社会宣传活动,引导和支持社会组织、城乡社区、各类志愿者在促进全民守法中发挥作用,向广大民政对象大力宣传法律至上、人民主权、权利与义务对等的观念,实现政府与公众法律意识的共同提升,不断提高民政法律法规政策的社会知晓率和民政对象的认知度。 

    2.运用法治思维。深入研究全面推进依法治国及民法典对民政工作提出的新要求,找准贯彻落实的切入点、着力点、落脚点,运用法治思维法治方式开展工作。在注重法治实践的同时,积极开展法治理论研究,用正确的理论指导实践。适应改革创新发展的需要,以学习贯彻民法典为契机,积极开展调研,加强探索、总结、提炼,进一步制定和完善民政领域特别是婚姻、基层政权、社会组织及留守儿童、未成年人保护、养老事业等方面的民法典配套法规政策。坚持运用法律顾问制度,常年聘请法律顾问参与和指导在法定职权范围内,依照法定程序,作出各项行政行为。注重培养和引进民政法律人才,以保证民政工作法治化理论研究的顺利进行。

    3.创新法治方式。加强民政法治建设的统筹规划、组织协调、监督指导,逐步实现法制工作由“虚拟”向“实体”转变,努力推进法治民政建设。在民法典引领实施过程中,要积极强化基础,整合力量和职能,要把基层民政部门衍生出的社区(村委)、乡镇(街道)的职能重新划分和明确,特别要夯实收养、监护等职能,为基层民政管理做到无缝承接与落实。摒弃民政干部队伍“万金油”现象,拓展“专业化”的水平,不仅要依靠民政法制工作机构的大力推动,更需要民政系统所有人员的合力推动,要将法治民政建设融入各项民政业务工作中,融入各项内部运行管理工作中,融入每个民政干部的日常行为之中,深入推进精细化管理,科学制定各项工作流程,严格落实各项工作纪律,加大督促检查力度,不断创造良好的民政工作法治氛围和法治环境 。 

(吉安市民政局 谢启念)

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